Kommunalverfassung

Kommunale Demokratie

Direktwahl, Bürgerentscheid, Kommunalwahlrecht für Unionsbürger, Kumulieren und Panaschieren, ehrenamtliches Mandat, politische Teilhabe ausländischer Einwohner aus sog. Drittstaaten

Im Hinblick auf den engeren Bezug der Bürger zu den sie betreffenden politischen Themen weist die repräsentative/parlamentarische Demokratie (Artikel 28 Abs. 1 Grundgesetz) auf der kommunalen Ebene etliche Besonderheiten gegenüber der staatlichen Ebene auf. Die Hessische Kommunalverfassung wurde in den letzten Jahren umfassend reformiert, um den Einwohnern mehr Mitsprache in ihrer Gemeinde oder in ihrem Landkreis zu ermöglichen.

Insbesondere werden seit 1993 Bürgermeister und Landräte von den Bürgern unmittelbar gewählt und nicht mehr von den Vertretungskörperschaften bestimmt. Ermöglicht wurde dies durch eine Änderung des Art. 138 der Verfassung des Landes Hessen. Bei der erforderlichen Volksabstimmung am 20.1.1991 entschieden sich 82% der Abstimmenden für die Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern (Oberbürgermeistern) und Landräten.

Seit 1993 können auf Gemeindeebene die Bürger – unter bestimmten Voraussetzungen – außerdem an Stelle der Gemeindevertretung über wichtige Sachfragen der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Die direkte Demokratie ist auf der Gemeindeebene erheblich bürgerfreundlicher ausgestaltet als auf der Landesebene (Volksentscheid). Der erste Bürgerentscheid fand am 17.10.1993 in der Stadt Dieburg (Landkreis Darmstadt-Dieburg) statt. Wird ein Bürgerbegehren eingereicht, muss die Gemeindevertretung innerhalb von drei Monaten über dessen Zulässigkeit entscheiden, wenn die Gemeinde das Risiko einer Untätigkeitsklage (§§ 75, 161 Abs. 3 VwGO) vermeiden will. Ist das Bürgerbegehren zulässig und fasst die Gemeindevertretung keinen Abhilfebeschluss (§ 8b Abs. 4 S. 3 HGO), findet der Bürgerentscheid frühestens drei und spätestens sechs Monate nach der Zulässigkeitsentscheidung statt (§ 55 Abs. 1 KWG).

Anders als auf der staatlichen Ebene gehören in den Kommunen zu den aktiv und passiv wahlberechtigten Bürgern nicht nur die deutschen, sondern auch die ausländischen Einwohner, sofern sie aus einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union stammen (Unionsbürger). Das Wahlrecht für Unionsbürger geht zurück auf den Vertrag von Maastricht vom 7.2.1992, der in Deutschland zunächst eine Grundgesetzänderung auslöste (Artikel 28 Abs. 1 Satz 3 Grundgesetz) und anschließend in den Ländern jeweils eine Änderung des Kommunalwahlrechts nach sich zog (vgl. insbesondere §§ 30, 32 Hessische Gemeindeordnung, HGO, §§ 22, 23 Hessische Landkreisordnung, HKO). In Hessen konnten die Unionsbürger erstmals 1997 an der Wahl der Kommunalparlamente teilnehmen.

Bei den Kommunalwahlen am 18. März 2001 konnten die Bürger erstmals durch ein neues Wahlsystem unmittelbar Einfluss nehmen auf die personelle Zusammensetzung der Gemeindevertretungen und Kreistage. Mit der Einführung von Kumulieren und Panaschieren im Rahmen des Gesetzes zur Stärkung der Bürgerbeteiligung und kommunalen Selbstverwaltung vom 23.12.1999 hat Hessen nunmehr auch das dritte und letzte Charakteristikum der als besonders bürgernah geltenden baden-württembergischen Kommunalverfassung übernommen.

Anders als die Abgeordneten im Bundestag und in den meisten Landesparlamenten sind die Kommunalparlamentarier ehrenamtlich tätig (§ 35 Absatz 2 HGO, § 28 Abs. 2 HKO). Sie erhalten folglich für die Wahrnehmung des Mandats neben dem Ersatz des Verdienstausfalls und der Fahrkosten allenfalls eine Aufwandsentschädigung (§ 27 HGO, § 28 HKO). In ihrem jeweiligen Arbeitsverhältnis genießen sie allerdings spezielle Schutzrechte zur Sicherung der Mandatsausübung (§ 35a HGO, § 28a HKO für Beschäftigte in der Privatwirtschaft, §§ 106 Abs. 3, 215 Abs. 2 Hessisches Beamtengesetz).

Am 15. Mai wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt (S. 318) die o.a. bedeutsame und umfangreiche Kommunalrechts-Novelle zur Umsetzung der Koalitionsvereinbarung verkündet. Das 29 Artikel umfassende Änderungsgesetz ist am Folgetag in Kraft getreten. Sein Herzstück ist, wie bereits die Überschrift verrät, die institutionalisierte Beteiligung der ausländischen Einwohnerinnen und Einwohner an der lokalen Politik in allen Gemeinden mit mehr als 1.000 gemeldeten ausländischen Einwohnerinnen und Einwohnern. Aus Sicht der Koalitionsfraktionen und der Landesregierung ist es sinnvoll, dass diese Gemeinden in Anbetracht der gestiegenen Bedeutung der Aufgabe „Integration der ausländischen Bevölkerung“ durch eine gesetzliche Organisationsverpflichtung – ohne die frühere Abweichungsmöglichkeit oder Ausnahmebefugnis – eine institutionalisierte Form der Beteiligung an der Gemeindepolitikpolitik sicherstellen müssen, andererseits aber die Gemeinden zwischen zwei Modellen der Beteiligung (Ausländerbeirat bzw. Integrations-Kommission) wählen können. Das Gesetz zur Verbesserung der politischen Teilhabe von ausländischen Einwohnerinnen und Einwohnern vom 7. Mai 2020 ist somit ein ausgewogenes Gesetz, das die politische Teilhalbe der ausländischen Einwohnerinnen und Einwohnern an der Kommunalpolitik stärkt indem es die Interessen der AGAH und der Gemeinden (mit ihrer verfassungsrechtlich abgesicherten Selbstverwaltungsgarantie) in gleichem Maß berücksichtigt (vgl. LT-Drs. 20/1743 S. 1).

Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport hat die in der nächsten Kommunalwahlperiode (1.4.2021 – 31.3.2026) von der gesetzlichen Organisationsverpflichtung betroffenen Gemeinden anhand der jüngsten Einwohnerstatistik des HSL (Stand 30.9.2019) ermittelt und bereits am Tag der Gesetzesverkündung nicht nur individuell über den gesetzlichen Organisationsauftrag unterrichtet, sondern auch über den zur Verfügung stehenden Zeitrahmen für die Ausübung der genannten Option: Bis zur öffentlichen Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Ausländerbeiratswahl durch den Gemeindewahlleiter muss die Entscheidung zwischen den beiden Beteiligungsmodellen getroffen werden. Durch die Novelle werden vor dem Hintergrund der verstärkten Migration insbesondere in den Jahren 2015 und 2016 die Mitsprachemöglichkeiten der ausländischen Einwohnerschaft in sehr viel mehr Gemeinden als in der gegenwärtigen Kommunalwahlperiode gefördert. Während im Jahr 2015 nur in 81 Gemeinden eine Ausländerbeiratswahl stattfand, davon in 5 Gemeinden auf freiwilliger Basis, werden zu Beginn der neuen Kommunalwahlperiode am 1. April 2021 in 173 Gemeinden entweder ein Ausländerbeirat oder eine Integrations-Kommission eingerichtet werden (müssen).

Gemeinden mit maximal 1.000 gemeldeten ausländischen Einwohnerinnen und Einwohnern steht es wie bisher frei, sich freiwillig für eine der beiden institutionalisierten Beteiligungsformen zu entscheiden. Wird in einer solchen Gemeinde die Einrichtung eines Ausländerbeirats in der Hauptsatzung verankert (§ 84 Satz 2 HGO), so findet die Wahl dieses Beirats ebenfalls am 14. März nächsten Jahres statt. Wichtig für die Gemeinden, die den Ausländerbeirat als Beteiligungsmodell beibehalten bzw. erstmalig einrichten: Die nächsten Ausländerbeiratswahlen finden erstmals zusammen mit den Wahlen der Kommunalparlamente und der Ortsbeiräte am 14. März 2021 statt. Eine Briefwahl findet bei der Ausländerbeiratswahl allerdings nur statt, wenn die Gemeinde dies in ihrer Hauptsatzung vorsieht (§ 58 Satz 2 KWG). Dies ist natürlich gerade in Pandemie- oder hoffentlich Nach-Pandemie-Zeiten unbedingt wünschenswert. Die Hauptsatzungsänderung kann die Gemeindevertretung, da sich die Einrichtungspflicht erst kurzfristig manifestiert, selbstverständlich als Ausnahme von dem Soll-Befehl in § 6 Abs. 2 Satz 2 HGO auch im letzten Jahr der Kommunalwahlperiode vornehmen.

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