Selbstverwaltungsrecht

Die Bestimmungen in der Hessischen Verfassung (HVerf.) über die kommunale Selbstverwaltung sind 1950, 1991 und 2002 modernisiert worden.

Im zusammenwachsenden Europa sind naturgemäß gerade die deutschen Kommunen in besonderem Maß daran interessiert, dass ihr Recht auf Selbstverwaltung auch europarechtlich abgesichert wird.

Den Gemeinden – und in abgestufter Form auch den Landkreisen – wird das Recht auf Selbstverwaltung verfassungsrechtlich garantiert (Art. 28 Abs. 2 GGÖffnet sich in einem neuen Fenster; Art. 137 HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.). Die Kommunen haben also das Recht, (im Rahmen der Bundes- und Landesgesetze) alle örtlichen Angelegenheiten unter demokratischer Mitwirkung der Bürgerschaft eigenverantwortlich zu regeln.

Die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise durch eigene Organe, die von den wahlberechtigten Einwohnern unmittelbar oder mittelbar gewählt werden, diente nach dem Zusammenbruch der Nazi-Diktatur 1945 nicht zuletzt dem „Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ (so ausdrücklich Art. 82 Abs. 4 Bay. Verf.Öffnet sich in einem neuen Fenster).

Ist eine Kommune der Auffassung,staatliche Vorschriften des Landesbzw. des Bundes verstießen gegen diese Verfassungsgarantien, so kann sieden Staatsgerichtshof des Landes HessenÖffnet sich in einem neuen Fenster bzw. das BundesverfassungsgerichtÖffnet sich in einem neuen Fenster anrufen (Kommunale Verfassungsbeschwerde). Die kommunale Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof ist in der Hessischen Verfassung nicht speziell geregelt, sondern lediglich im Gesetz über den Staatsgerichtshof abgesichert (§ 46 StGHGÖffnet sich in einem neuen Fenster).

In kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten darf die staatliche Aufsicht lediglich überprüfen, ob Rechtsverletzungen begangen worden sind (Rechtsaufsicht); Zweckmäßigkeitsüberlegungen sind ihr insoweit verwehrt (Art. 137 Abs. 3 HVerf.). Neben der Rechtskontrolle ist der Schutz der kommunalen Selbstverwaltung die Hauptaufgabe der staatlichen Aufsicht über die Gemeinden und Landkreise (§ 11 HGOÖffnet sich in einem neuen Fenster; § 10 HKOÖffnet sich in einem neuen Fenster).

Änderungen 1950, 1991, 2002

Volksabstimmungen 1950, 1991 und 2002

Die Hessische Verfassung kann - anders als das Grundgesetz und die meisten Landesverfassungen - nur durch Volksabstimmung geändert werden (Art. 123 Abs. 2HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.Öffnet sich in einem neuen Fenster ). Der Landtag kann also eine Verfassungsänderung nur vorschlagen, die Entscheidung liegt beim Volk, dem „Souverän“ (vgl. Art. 70HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.: „Die Staatsgewalt liegt unveräußerlich beim Volke“). Daherwurde die Hessische Verfassung seit ihrem Inkrafttreten am 1.12.1946 nur selten novelliert. Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ist allerdings gleich dreimal modernisiert worden, ein deutliches Zeichen für ihren politischen Stellenwert in Hessen.

Durch die Volkabstimmung vom 9.7.1950 wurde die Bindung des Kommunalwahlrechts an das System des Landtagswahlrechts und die Bindung des Landtagswahlrechts an das System der Verhältniswahl beseitigt. Für die Landtagwahl entschied sich der Gesetzgeber daraufhin schon bald (wie der Bund) für ein „Mischsystem“ zwischen Verhältnis- und Mehrheitswahl. Für die Kommunalwahlen blieb es dagegen bis zur Kommunalrechtsnovelle 1999 bei der reinen Verhältniswahl („starre Listenwahl“). Durch die Einführung von Kumulieren und Panaschieren im Rahmen der Kommunalrechtsnovelle 1999 haben die Bürger in Hessen nunmehr einen durchaus weit gehenden Einfluss auf die personelle Zusammensetzung der sie repräsentierenden Körperschaften auf kommunaler Ebene (Gemeindevertretungen/Stadtverordnetenversammlungen bzw. Kreistage) erhalten.

Durch die Volksabstimmung vom 20.1.1991 wurde die unmittelbare Wahl der Bürgermeister und Landräte durch das Volk eingeführt (Art 138HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.). Bis dahin war die mittelbare Wahl der Spitzenbeamten der Gemeinden und Landkreise durch die Kommunalparlamente in der Verfassung festgelegt. Seit Mai 1993 werden Bürgermeister und Landräte in Hessen - jeweils nach Ablauf ihrer 6-jährigen Amtszeit - an vielen Sonntagen im Jahr von der wahlberechtigten Bevölkerung der einzelnen Kommune durch Urwahl bestimmt.

Durch die Volksabstimmung vom 22.9.2002 wurde das Prinzip der Konnexität, der Verbindung zwischen Aufgabenübertragung und Finanzierungsverantwortung, in die Landesverfassung aufgenommen (Art. 137 Abs. 6HVerf.Öffnet sich in einem neuen Fenster). Das verfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip soll das Parlament davor bewahren, allzu leichtfertig neue staatliche Aufgaben (zu schaffen und) auf die kommunale Ebene zu verlagern, ohne dass der Staat für die finanziellen Folgen einstehen müsste. Den Sinn des Konnexitätsprinzips hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen in einer Entscheidung aus dem Jahre 1985 sehr prägnant herausgearbeitet: „Da die Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen ohne Erstattung der zusätzlichen Kosten zwangsläufig zu Lasten der Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben geht, weil sie die finanziellen Mittel für diese mindert, kann sich in Folge der Übertragung eine Aushöhlung der finanziellen Basis der Selbstverwaltung ergeben“.

Europäische Kommunalcharta 1985; Europäischer Reformvertrag 2009 (Lissabon-Vertrag)

Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985

In vielen anderen Staaten Europas wird den Kommunen das Recht auf Selbstverwaltung nicht durch die staatliche Verfassung garantiert. In den meisten europäischen Ländern können sich die Kommunen aber (wenigstens) berufen auf die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985 (kurz EKC, Europäische Kommunalcharta). Diese Charta ist kein Rechtsakt der Europäischen Union; sie stammt vielmehr von einer wesentlich älteren, wenn auch weniger bedeutenden Organisation, dem Europarat mit Sitz in Straßburg. Nach der Europäischen Menschenrechtskonvention ist die Charta der kommunalen Selbstverwaltung das wohl wichtigste Arbeitsergebnis des Europarats. Dem Europarat gehören derzeit 47 Mitgliedsstaaten an; nahezu alle Mitgliedsstaaten haben die Charta unterzeichnet und ratifiziert. Darunter sind alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union; völkerrechtlich verbindlich ist sie seit dem 1. Mai 2007 nunmehr auch für Frankreich. Der Bundestag hat das Ratifizierungsgesetz am 10.12.1986 beschlossen (BGBl. II S. 65); da dann aber noch das Einverständnis der Bundesländer nach dem sog. „Lindauer Abkommen“ (bei Staatsverträgen, die nach Auffassung der Länder ihre ausschließliche Kompetenz berühren) eingeholt wurde, erfolgte die Hinterlegung der Ratifizierungsurkunde erst am 17.5.1988. Am 1.9.1988 wurde die Charta für 6 europäische Staaten, unter ihnen die Bundesrepublik Deutschland, völkerrechtlich verbindlich im Umgang mit ihren kommunalen Gebietskörperschaften.

Für die Bundesrepublik Deutschland hat sich aus der Charta kein legislatorischer Handlungsbedarf ergeben. Jedoch kommt ihr in Deutschland neben der Funktion als Auslegungshilfe, als Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Garantien der kommunalen Selbstverwaltung, praktische Bedeutung insbesondere als Sperre gegen die Selbstverwaltung einschränkende Gesetze zu. Das gilt insbesondere für Landesgesetze, denn die völkerrechtliche Vereinbarung gilt im deutschen Recht - dem Rang ihres Einführungsakts entsprechend - als einfaches Bundesgesetz. Bereits am 10.11.1987 gab im rheinland-pfälzischen Landtag der Minister für Bundesangelegenheiten den Abgeordneten folgenden Hinweis: „Es ist richtig, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keines der Gesetze, die bei uns die kommunale Selbstverwaltung regeln, geändert werden muss. Aber jede künftige Gesetzgebung im rheinland-pfälzischen Landtag, die sich mit der kommunalen Selbstverwaltung befasst, muss sich an den in der Charta niedergelegten Grundsätzen messen lassen.“

Von hoher Aktualität ist für die Gemeinden und Landkreise wegen der Finanznot in den öffentlichen Kassen insbesondere der längste Artikel der Charta über die „Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften“ (Art. 9). Art. 9 Abs. 2 EKC präzisiert das Konnexitätsprinzip, das die Ausgabeverantwortung an die Aufgabenverantwortung knüpft. Das in Art. 104 a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5 Grundgesetz ausdrücklich nur für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern festgelegte Konnexitätsprinzip ist deshalb von Völkerrechts wegen auf das Verhältnis zwischen dem Staat und den Kommunen entsprechend anzuwenden. Ohne Parallele im innerstaatlichen Recht ist auch die für den Staat im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs geltende Vorgabe aus Art. 9 Abs. 7 S. 1 EKC, nach der die Höhe der allgemeinen, von den Kommunen frei verausgabbaren Finanzzuweisungen diejenigen der Zweckzuweisungen übersteigen muss. Im Übrigen genießen die Kommunen nach Art. 9 Abs. 6 EKC in Bezug auf den kommunalen Finanzausgleich ein Recht auf Durchführung von Verhandlungen mit dem zum Finanzausgleich verpflichteten Staat (Land).

Im Rahmen der aktuellen Diskussion über die Frage einer Charta der regionalen Selbstverwaltung hat die Bundesregierung im Europarat verdeutlicht, dass die Existenz der kommunalen Ebene - anders als die staatsinterne Untergliederung in Regionen - ein Qualitätskriterium für Demokratie ist und dass diese Einschätzung von der Mehrheit der Europaratsmitglieder geteilt wird (vgl. BT-Drs. 16/20 S. 9).

Europäische Verfassung?

Ein Erfolg aus Sicht der Kommunen war auch der Entwurf der Verfassung der Europäischen Union, der am 29. Oktober 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs sowie den Außenministern aller EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Erstmals war eine Anerkennung der kommunalen Selbstverwaltung im EU-Primärrecht vorgesehen. Das Vorhaben ist jedoch nach den Volksabstimmungen in Frankreich (29.5.2005) und den Niederlanden (1.6.2005)gescheitert. Auch die Bundesrepublik Deutschland hat den Verfassungsvertrag nicht ratifiziert. Zwar hatten Bundestag und Bundesrat im Mai 2005 den Verfassungsentwurf mit großer Mehrheit gebilligt. Ein Bundestagsabgeordneter hatte jedoch Ende Mai 2005 Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht, weil der Bundestag bei Umsetzung der EU-Verfassung entmachtet werde: Eine Volksabstimmung zur Annahme der EU-Verfassung sei daher (auch) in Deutschland notwendig. Der Bundespräsident hatnach alledem(zunächst) von der deutschen Ratifizierung der EU-Verfassung abgesehen. Das gesamte Ratifizierungsverfahren in der EU sollte ursprünglich bis Oktober 2006 abgeschlossen sein, um ein In-Kraft-Treten der EU-Verfassung zum 1. November 2006 zu ermöglichen.

Zur Erleichterung der Kommunen finden sich ihre beiden entscheidenden Forderungen jedoch auch im Vertrag von Lissabon, auf den sich die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel am 19.10.2007 ersatzweise geeinigt haben.

Der EU-Reformvertrag wurde am 13.12.2007 in der portugiesischen Hauptstadt unterzeichnet, musste allerdings von den 27 Mitgliedsstaaten noch ratifiziert werden, um in Kraft treten zu können. Ein nationales Referendum war für den Reformvertrag- anders als für den Verfassungsvertrag - auf Grund des jeweiligen innerstaatlichen Verfassungsrechts nur in Irland erforderlich. Ein ablehnendes Referendum dort im Sommer 2008 verzögerte den ursprünglich geplanten Zeitplan. Nach einer Wiederholung des Referendums im Herbst 2009 in Irland ist der Vertrag schließlich am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten.

Danach ist der Vertrag über die Europäische Union („Vertrag von Maastricht“) kommunalfreundlich geändert worden: Durch Art. 4 Abs. 2 in seiner neuen Fassung wird der Kernbereich der lokalen Selbstverwaltung vor Zugriffen des EU-Rechts gesichert (entspricht Art. I-5 des EU-Verfassungsentwurfs). Bedeutung besitzt aus kommunaler Sicht außerdem vor allem die ausdrückliche Einbeziehung der lokalen Ebene in das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 5 Abs. 3 (entspricht Art. I-11 Abs. 3 des EU-Verfassungsentwurfs).

Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, die Europäischen Dienstleistungsrichtlinie (EU-DLR), musste in allen Mitgliedsstaaten bis zum 29.12.2009 umgesetzt werden. Mit der Umsetzung dieser Richtlinie wurde ein Rechtsrahmen geschaffen, durch den das Erbringen von Dienstleistungen über Landesgrenzen hinweg vereinfacht und die betriebliche Niederlassung in einem anderen EU-Mitgliedsstaat nunmehr erleichtert wird.

Zu den Umsetzungsmaßnahmen gehörte insbesondere das sog. Normenscreening, mit dem unzulässige Beschränkungen im nationalen Recht auf „einheimische“ Dienstleister aufgedeckt und abgeschafft wurden. Die EU-DLR verpflichtete insofern nicht nur den Bund und die Länder, sondern die Mitgliedstaaten in ihrer Gesamtheit, d. h. alle staatlichen und vom Staat mit Rechtssetzungsbefugnissen ausgestatteten Ebenen. Angesprochen waren daher neben anderen Selbstverwaltungskörperschaften (z. B. Berufskammern und Universitäten)auch die Gemeinden und Landkreise. Sie mussten ihren Bestand an eigenen Normen (Ortsrecht), insbesondere die von ihnen erlassenen Satzungen, auf die Vereinbarkeit mit der EU-DLR überprüfen.

Die kommunalen Körperschaften mussten bis Ende des Jahres 2009 folgende Prüf- und Anpassungsaufgaben bewältigen:

  • Soweit die Mustersatzungen der kommunalen Spitzenverbände im Hinblick auf die EU-DLR überarbeitet wurden, waren die Gemeinden und Landkreise, die ihr eigenes Ortsrecht auf diese Mustersatzungen aufgebaut hatten, aufgefordert, ihre Satzungen entsprechend anzupassen.
  • Hatten sie in den vorgenannten Bereichen die Mustersatzung bisher nicht verwendet, waren sie gehalten, ihre eigene individuelle Satzung selbständig zu überprüfen und ggfs. an die neue Rechtslage anzupassen.
  • Entsprechendes galt soweit die Kommunen Satzungen erlassen hatten, für die es keine Muster der kommunalen Spitzenverbände gibt. Die Prüfungspflicht erfasste (zumindest) den gesamten dienstleistungsrelevanten Satzungsbestand.

Zur Erleichterung der Prüfungsaufgabe und der damit zusammenhängenden Berichtspflichten hatte das HMdIS mehrfach eindringlich empfohlen, das vom Hessischen Wirtschaftsministerium zur Verfügung gestellte elektronische Prüfraster „NormAn-Online“ zu benutzen. Dieses Prüfraster wurde vom BMWi entwickelt; zusammen mit dem Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung wurde aus dem Prüfraster eine Webanwendung geschaffen. Diese Datenbank stand den Kommunen zur Erfassung und Prüfung ihres Ortsrechts unter dem Namen „Normen-Analyse-Online“ (NormAn-Online) bis zum Eingabeschluss 7. Dezember 2009 zur Verfügung.

420 Städte und Gemeinden haben sich bei „NormAn-Online“ angemeldet! Da keine rechtliche Verpflichtung zur Nutzung von NormAn-Online bestand, war es den Kommunen freigestellt, zur Prüfung ihrer Normen das elektronische Prüfraster zu nutzen. Umso mehr gilt unser Dank all jenen Kommunen, die zur Normenprüfung das Online-Prüfsystem genutzt und so zur Verfahrensvereinfachung einen wesentlichen Beitrag geleistet haben. Mit Beendigung des Online-Prüfverfahrens im Dezember 2009 wurden in Hessen13963 kommunale Normen zur Prüfung eingegeben. Ein gewichtiges Argument für die Verwendung des Prüfrasters bestand darin, dass mit dem Ausfüllen zugleich die bestehenden Berichtspflichten gegenüber der Europäischen Kommissionerledigt wurden. Die diesbezüglichen Daten wurden über eine Datenschnittstelle gesammelt und zentral für Deutschland an die Kommission übermittelt. Individuelle Berichte über die novellierten Normen sowie über die Satzungen, die - trotz Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit aus besonderen Gründen, insbesondere zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung - nicht angepasst werden mussten, waren dadurch entbehrlich.

Nach Beendigung der Umsetzungsfrist wurden alle Anwender von NormAn-Online vom für die Umsetzung der EU-DLR in Hessen federführend zuständigen Hessischen Wirtschaftsministerium über das Ergebnis der elektronischen Normenprüfung per E-Mail vom 29.12.2009 informiert. In diesem E-Mail-Schreiben wurde zudem auf die Erfüllung der Dauerberichtspflichten gem. Art. 15 Abs. 7 sowie Art. 39 Abs. 5 UA 2 DL-RL hingewiesen.

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