Kommunales Selbstverwaltungsrecht

Änderungen 1950, 1991, 2002

Volksabstimmungen 1950, 1991 und 2002

Die Hessische Verfassung kann - anders als das Grundgesetz und die meisten Landesverfassungen - nur durch Volksabstimmung geändert werden ( Art. 123 Abs. 2HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster .Öffnet sich in einem neuen Fenster ). Der Landtag kann also eine Verfassungsänderung nur vorschlagen, die Entscheidung liegt beim Volk, dem „Souverän“ (vgl. Art. 70HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.: „Die Staatsgewalt liegt unveräußerlich beim Volke“). Daher wurde die Hessische Verfassung seit ihrem Inkrafttreten am 1.12.1946 nur selten novelliert. Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ist allerdings gleich dreimal modernisiert worden, ein deutliches Zeichen für ihren politischen Stellenwert in Hessen.

Durch die Volkabstimmung vom 9.7.1950 wurde die Bindung des Kommunalwahlrechts an das System des Landtagswahlrechts und die Bindung des Landtagswahlrechts an das System der Verhältniswahl beseitigt. Für die Landtagwahl entschied sich der Gesetzgeber daraufhin schon bald (wie der Bund) für ein „Mischsystem“ zwischen Verhältnis- und Mehrheitswahl. Für die Kommunalwahlen blieb es dagegen bis zur Kommunalrechtsnovelle 1999 bei der reinen Verhältniswahl („starre Listenwahl“). Durch die Einführung von Kumulieren und Panaschieren im Rahmen der Kommunalrechtsnovelle 1999 haben die Bürger in Hessen nunmehr einen durchaus weit gehenden Einfluss auf die personelle Zusammensetzung der sie repräsentierenden Körperschaften auf kommunaler Ebene (Gemeindevertretungen/Stadtverordnetenversammlungen bzw. Kreistage) erhalten.

Durch die Volksabstimmung vom 20.1.1991 wurde die unmittelbare Wahl der Bürgermeister und Landräte durch das Volk eingeführt ( Art 138HVerfÖffnet sich in einem neuen Fenster.). Bis dahin war die mittelbare Wahl der Spitzenbeamten der Gemeinden und Landkreise durch die Kommunalparlamente in der Verfassung festgelegt. Seit Mai 1993 werden Bürgermeister und Landräte in Hessen - jeweils nach Ablauf ihrer 6-jährigen Amtszeit - an vielen Sonntagen im Jahr von der wahlberechtigten Bevölkerung der einzelnen Kommune durch Urwahl bestimmt.

Durch die Volksabstimmung vom 22.9.2002 wurde das Prinzip der Konnexität, der Verbindung zwischen Aufgabenübertragung und Finanzierungsverantwortung, in die Landesverfassung aufgenommen ( Art. 137 Abs. 6 HVerf.Öffnet sich in einem neuen Fenster). Das verfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip soll das Parlament davor bewahren, allzu leichtfertig neue staatliche Aufgaben (zu schaffen und) auf die kommunale Ebene zu verlagern, ohne dass der Staat für die finanziellen Folgen einstehen müsste. Den Sinn des Konnexitätsprinzips hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen in einer Entscheidung aus dem Jahre 1985 sehr prägnant herausgearbeitet: „Da die Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen ohne Erstattung der zusätzlichen Kosten zwangsläufig zu Lasten der Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben geht, weil sie die finanziellen Mittel für diese mindert, kann sich in Folge der Übertragung eine Aushöhlung der finanziellen Basis der Selbstverwaltung ergeben“.

Europäische Kommunalcharta 1985; Europäischer Reformvertrag 2009 (Lissabon-Vertrag)

Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985

In vielen anderen Staaten Europas wird den Kommunen das Recht auf Selbstverwaltung nicht durch die staatliche Verfassung garantiert. In den meisten europäischen Ländern können sich die Kommunen aber (wenigstens) berufen auf die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985 (kurz EKC, Europäische Kommunalcharta). Diese Charta ist kein Rechtsakt der Europäischen Union; sie stammt vielmehr von einer wesentlich älteren (1949), wenn auch weniger bedeutenden Organisation, dem Europarat mit Sitz in Straßburg. Nach der Europäischen Menschenrechtskonvention ist die Charta der kommunalen Selbstverwaltung das wohl wichtigste Arbeitsergebnis des Europarats. Dem Europarat gehören derzeit 46 Mitgliedsstaaten an; nahezu alle Mitgliedsstaaten haben die Charta unterzeichnet und ratifiziert. Darunter sind alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union; völkerrechtlich verbindlich ist sie seit dem 1. Mai 2007 nunmehr auch für Frankreich. Der Bundestag hat das Ratifizierungsgesetz am 10.12.1986 beschlossen (BGBl. II S. 65); da dann aber noch das Einverständnis der Bundesländer nach dem sog. „Lindauer Abkommen“ (bei Staatsverträgen, die nach Auffassung der Länder ihre ausschließliche Kompetenz berühren) eingeholt wurde, erfolgte die Hinterlegung der Ratifizierungsurkunde erst am 17.5.1988. Am 1.9.1988 wurde die Charta für 6 europäische Staaten, unter ihnen die Bundesrepublik Deutschland, völkerrechtlich verbindlich im Umgang mit ihren kommunalen Gebietskörperschaften.

Für die Bundesrepublik Deutschland hat sich aus der Charta kein legislatorischer Handlungsbedarf ergeben. Jedoch kommt ihr in Deutschland neben der Funktion als Auslegungshilfe, als Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Garantien der kommunalen Selbstverwaltung, praktische Bedeutung insbesondere als Sperre gegen die Selbstverwaltung einschränkende Gesetze zu. Das gilt insbesondere für Landesgesetze, denn die völkerrechtliche Vereinbarung gilt im deutschen Recht - dem Rang ihres Einführungsakts entsprechend - als einfaches Bundesgesetz. Bereits am 10.11.1987 gab im rheinland-pfälzischen Landtag der Minister für Bundesangelegenheiten den Abgeordneten folgenden Hinweis: „Es ist richtig, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keines der Gesetze, die bei uns die kommunale Selbstverwaltung regeln, geändert werden muss. Aber jede künftige Gesetzgebung im rheinland-pfälzischen Landtag, die sich mit der kommunalen Selbstverwaltung befasst, muss sich an den in der Charta niedergelegten Grundsätzen messen lassen.“

Von hoher Aktualität ist für die Gemeinden und Landkreise wegen der Finanznot in den öffentlichen Kassen insbesondere der längste Artikel der Charta über die „Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften“ (Art. 9). Art. 9 Abs. 2 EKC präzisiert das Konnexitätsprinzip, das die Ausgabeverantwortung an die Aufgabenverantwortung knüpft. Das in Art. 104 a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5 Grundgesetz ausdrücklich nur für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern festgelegte Konnexitätsprinzip ist deshalb von Völkerrechts wegen auf das Verhältnis zwischen dem Staat und den Kommunen entsprechend anzuwenden. Ohne Parallele im innerstaatlichen Recht ist auch die für den Staat im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs geltende Vorgabe aus Art. 9 Abs. 7 S. 1 EKC, nach der die Höhe der allgemeinen, von den Kommunen frei verausgabbaren Finanzzuweisungen diejenigen der Zweckzuweisungen übersteigen muss. Im Übrigen genießen die Kommunen nach Art. 9 Abs. 6 EKC in Bezug auf den kommunalen Finanzausgleich ein Recht auf Durchführung von Verhandlungen mit dem zum Finanzausgleich verpflichteten Staat (Land).

Im Rahmen der aktuellen Diskussion über die Frage einer Charta der regionalen Selbstverwaltung hat die Bundesregierung im Europarat verdeutlicht, dass die Existenz der kommunalen Ebene - anders als die staatsinterne Untergliederung in Regionen - ein Qualitätskriterium für Demokratie ist und dass diese Einschätzung von der Mehrheit der Europaratsmitglieder geteilt wird (vgl. BT-Drs. 16/20 S. 9).

Europäische Verfassung?

Ein Erfolg aus Sicht der Kommunen war auch der Entwurf der Verfassung der Europäischen Union, der am 29. Oktober 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs sowie den Außenministern aller EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Erstmals war eine Anerkennung der kommunalen Selbstverwaltung im EU-Primärrecht vorgesehen. Das Vorhaben ist jedoch nach den Volksabstimmungen in Frankreich (29.5.2005) und den Niederlanden (1.6.2005) gescheitert. Auch die Bundesrepublik Deutschland hat den Verfassungsvertrag nicht ratifiziert. Zwar hatten Bundestag und Bundesrat im Mai 2005 den Verfassungsentwurf mit großer Mehrheit gebilligt. Ein Bundestagsabgeordneter hatte jedoch Ende Mai 2005 Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht, weil der Bundestag bei Umsetzung der EU-Verfassung entmachtet werde: Eine Volksabstimmung zur Annahme der EU-Verfassung sei daher (auch) in Deutschland notwendig. Der Bundespräsident hat nach alledem(zunächst) von der deutschen Ratifizierung der EU-Verfassung abgesehen. Das gesamte Ratifizierungsverfahren in der EU sollte ursprünglich bis Oktober 2006 abgeschlossen sein, um ein In-Kraft-Treten der EU-Verfassung zum 1. November 2006 zu ermöglichen.

Zur Erleichterung der Kommunen finden sich ihre beiden entscheidenden Forderungen jedoch auch im Vertrag von Lissabon, auf den sich die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel am 19.10.2007 ersatzweise geeinigt haben.

Der EU-Reformvertrag wurde am 13.12.2007 in der portugiesischen Hauptstadt unterzeichnet, musste allerdings von den 27 Mitgliedsstaaten noch ratifiziert werden, um in Kraft treten zu können. Ein nationales Referendum war für den Reformvertrag - anders als für den Verfassungsvertrag - auf Grund des jeweiligen innerstaatlichen Verfassungsrechts nur in Irland erforderlich. Ein ablehnendes Referendum dort im Sommer 2008 verzögerte den ursprünglich geplanten Zeitplan. Nach einer Wiederholung des Referendums in Irland im Herbst 2009 ist der Vertrag schließlich am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten.

Danach ist der Vertrag über die Europäische Union („Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992“) kommunalfreundlich geändert worden: Durch Art. 4 Abs. 2 in seiner neuen Fassung wird der Kernbereich der lokalen Selbstverwaltung vor Zugriffen des EU-Rechts gesichert (entspricht Art. I-5 des EU-Verfassungsentwurfs). Bedeutung besitzt aus kommunaler Sicht außerdem vor allem die ausdrückliche Einbeziehung der lokalen Ebene in das Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 5 Abs. 3 (entspricht Art. I-11 Abs. 3 des EU-Verfassungsentwurfs).